摘要：政府公信力是党和国家领导最为关注的行政问题。其价值在于，它是社会经济运行效率的根本保证、社会管理效率的坚实基础和减少政府执政本钱的唯一渠道。现在国内政府职能日益由计划体制向市场体制转变，政府公共决策的整体性和系统性，与现代行政理论中的公务员理念等等为政府公信力的提高提供了必要的条件。定位政府性质、履行政府职能，依法治国、依法行政和民众监督、规范制衡，则是其提高的基本渠道。
关键字：政府职能；政府公信力；价值；达成渠道。
政府公信力是党和国家领导最为关注的行政问题。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“确保权力正确行使，……健全各类公开办事规范，提升政府工作透明度和公信力。”温家宝总理在十届人大四次会议的《政府工作报告》和十届人大五次会议上，也多次指出，需要打造完善行政问责制，提升政府的实行力和公信力。
所谓政府公信力是政府通过自己行为获得社会公众信赖、拥护和支持的一种能力①，它包含政府信用和政府信赖两个方面的内容②。自从政府在历史上出现，公信力就是各国各届政府不断努力争取达成和打造的行政目的之一。
党和国家领导高瞻远瞩，基于对国际国内形势进步变化的科学剖析，体察党情、政情、民情，吸取历史经验并立足当代国内实质，提出了促进经济社会和谐就要提升政府公信力这一重大课题。对提高政府公信力的价值功用、必要性及其基本路径予以剖析，有着要紧的理论和现实意义。
1、政府公信力的价值功用。
1.政府公信力是社会经济运行效率的根本保证。
作为国家软实力的政府公信力，是经济社会信用中非常重要也是最主要的部分，是整个社会信用体系的重点和核心。从历史上看，国家出现的本质就是政府信用的打造，亦即保障个人信用的推行并对其产生有效的约束，进而促进公众在经济交往中维持好的信用。企业和银行的出现，促进政府信用的价值在经济日常愈加要紧。在社会主义市场经济中，政府是市场秩序的维护者、社会信用的规范者和倡行者，政府加大自己信用建设，全方位履行其经济职能，维护好市场秩序，保证社市场经济沿着正确的方向又好又快地进步，兑现对公众的承诺，树立起好信用形象，是提升社会经济运行效率的根本保证。
市场经济是契约经济，也是信用经济。创造公平角逐的环境，需要政府拟定和推行符合经济规律的法律及政策，市场主体间很多契约的履行不能离开政府监督，维护正常的市场秩序也不能离开政府对市场的监管。政府的公信力较高，就可以主动进行自己改革，依法办事，在履行监管市场职能时，遵循市场经济规律，不随便干涉微观经济主体的正常买卖活动。政府通过施政行为，达到促进市场发挥配置资源的基础性用途，维护经济秩序，促进经济和谐进步，使市场主体达成了利益最大化的目的，维护了国家和社会公共利益，就能得到民众的配合支持，政府执政效能提升，政府信赖就得以巩固。
2.政府公信力是社会管理效率的坚实基础。
效率是社会主义和谐社会的一个特点也是一个保证。效率不单单是经济学意义上的，也包括了经济、自然、社会三者要协调进步的意思。在现代社会，依赖科技进步，可以达成生产组织和管理方法更新及生产效率的不断提升，但资源是有限的，资源的滥用和环境危机的加剧紧急威胁人类的存活进步，怎么样把物质财富积累、经济的增长与自然环境的承受能力相协调，已经是火烧眉毛的事情。效率还指社会可以高效率的良性运作，这是建设和谐社会的一个要紧指标。现阶段，政府能否全方位履行职能，能否保证经济、自然、社会三者协调进步，能否有效维护和进步广大人民的根本的和长远的利益，与政府公信力有着极其密切的关系。简而言之，政府公信力是社会管理效率的坚实基础。由于只有政府拟定推行的法律法规政策及政府的行政运作可以得到公众认可，政府的行政过程可以得到公众积极的配合与支持，经济社会进步的策略、规划、决策目的才可以比较顺利地得以达成，才能切实维护社会平稳发展。
3.政府公信力是减少政府执政本钱的唯一渠道。
在经济学意义上，政府本钱分为长期本钱与短期本钱。长期本钱是指由政府行为引起的影响社会经济进步的直接间接负担，并且影响周期超越本届政府任期的政府本钱；短期本钱是指政府在服务社会的活动中所发生的可在本届政府任期内完全消化的本钱。③在现实经济社会建设中，政府全方位履行职能，加大公共基础设施建设，为公众提供充足的公共服务和公共物品，必然要耗费很多经济本钱，提升政府的短期本钱。但从促进经济社会协调进步和整体进步的角度而言，却是减少了政府的长期本钱。由此，怎么办政府本钱中的长期和短期投入问题，其重点之处，就是要充分地提高政府公信力。由于政府公信力越高，一些需要长期投入的公共项目才可以得以推行，才能分批次分时段地持续投入。所以，近年来学者们的共识在于，提升政府公信力是减少政府本钱的唯一渠道。它需要各级政府彻底抛弃届别主义倾向，从大局出发，依法执政科学执政，通过务实、高效的工作，保证社会公众可以切实享有公民权利，维护国家和社会的公共利益，以实质行动提升自己信用度，取得社会公众的信赖。
2、提高政府公信力的必要性。
1.健全中国特点社会主义市场经济体制的需要。
计划体制下的政府是一个大管家，所有以政府权力为转移；市场体制下的政府则是服务生，所有以社会民众的权利为转移。由此，怎么样将一个行使权力的政府转变为民谋利的政府，将一个执政型的政府转变为一个服务型的政府，最直接最简单的问题，就是政府在执政中如何适应人民群众对公共资源和公共服务的不断增长的需要，如何准时回话人民的利益诉求，简而言之，就是怎么样提高政府公信力的问题。但在行政实践中，因为市场经济体制和管理机制均不完善，商品、资源和劳务等方面的信息不可以准时准确地反映出来，其资源配置不可以合理有效，而其风险性、紊乱性的应付能力和手段的预计不足，等等，都需要政府采取必要的手段予以引导、监控。不然，必然引起市场主体对政府的管理能力和政府的行政效率产生怀疑。
2.政府公共决策的整体性和系统性的需要。
市场体制下政府职能的发挥需要符合市场和社会的需要，尤其是公共政策的拟定必须要与经济社会进步的需要相适应。由于公共政策的拟定，目的就是对某一时期的社会公共利益做权威性分配，要保证公共政策的导向、调控与分配功能的有效发挥，政策拟定就需要具备整体性和系统性，即政策系统与政策系统之间，每个子系统之间，与政策系统与外部环境系统之间都要维持动态的平衡与持续的能量交换。还要维持政策的相对稳定性与连续性。但因为整个社会处于转型之中，公共政策的拟定和实行，因为个人主义、地方主义和本位主义等等观念作祟，致使决策的随机性、实行中的随便性和无计划性，使得重复决策、反复投入，甚至出现无视上级政策的行为发生，从而致使政府公信力的降低。因此，怎么样确保公共决策的民主化、合理化，确保公共决策实行中的权威化、严肃化，既是政府公信力提高的势必需要，也是其必然趋势。
3.现代行政理念对公务员的势必需要。
在政府职能的转变过程中，需要政府的各级各类公务员需要根据现代的行政理念依法行政。但在传统社会长期的权力至上、官本位思想的影响下，加之西方的功利主义、拜金主义、享乐主义、消费主义等思潮泛滥，导致极少数的政府公务员依旧习惯于长官意志行政，统治行政、管理行政，尚未能完全树立起公仆意识和服务于民的意识。由此，加大现代行政理念的学习和落实，完全彻底地推行法治行政、服务行政，就需要使政府各级各类公务员牢牢记政府公信力的行政理念，咬住行政为人民服务的宗旨紧紧不放，密切党群关系和干群关系，从而树立真的意义上的现代行政理念。
3、提高政府公信力的基本路径。
1.精确定位政府职能。
日常的政府职能是由社会生产力进步水平、经济政治情况和社会主流意识形态一同决定的，政府的经济职能既可能与社会生产力进步的需要一致也会不同。伴随经济社会的进步，民众对切身利益的关注愈加强烈，社会各阶层、团体之间的利益冲突和相互依靠性大大增强，社会对拥有协调这类矛盾的权力和功能的政府的依靠性也大大增强。民众需要政府承担更多的责任，政府为了政权的稳定和争取民众的广泛支持，一直倾向于不断扩大政府的经济职能，政府能力的有限性和政府经济职能的宽泛性就导致经济职能层次的混乱，导致的结果是一方面应该由政府履行的基本经济职能未能履行，其次政府却又承担着它还没能力或还无需其承担的经济职能。如此，不只政府失效问题解决不了，而且政府的越位和缺位也损害着市场功能的充分发挥。④微观经济学假设参与市场活动的经济人都是理性的，出于对自己利益的考虑，在既定的约束条件下，每个经济人都了解怎么样去达成功用最大化。换个说法，没哪个比那些做买卖的人更关心我们的利益。政府不是万能的，不可以够也没必要充当所有经济事务的裁决者。市场经济的进步需要决定了政府职能的边界，也决定了政府经济行为的合理定位区间。党的十六大已经明确了国内政府的职能，建设公共服务型政府是国内政府职能的基本定位，促进国内经济的持续平稳发展，需要加快政府职能的策略性转变，在现在社会矛盾和问题日益集中的状况下，政府坚持以人为本，把解决民生问题作为工作的突破口，做好公共服务和社会管理工作，以不断巩固政府信赖。
2.依法治国与行政。
国内法律是工人阶级和广大人民一同意志的体现。国内政府是人民政府，建设法治政府是政府的追求与目的，政府应该在实践上为全社会做表率。
依法行政，需要政府机关和公务员在所有公务活动中坚持法律至上的原则，切实履行职能，以维护和增进公共利益为行政工作目的。美国政治思想家约翰·亚当斯觉得，一个共和国的真的含义在于确立法律在国家里至高无上的地位，即打造如此一个国家，在其中所有些人，富人与没钱人，管理者与被管理者，官员与民众，主人与奴仆，第一公民与最低贱者都平等地服从于法律⑤。国家是组成这个国家的所有社会成员的国家，国家权力是是全体人民的权力，政府手中的权杖是人民赋予的。保证权力是全体人民所有并且为全体人民服务，是现代国家最重要的政治问题，也是最基本的规范设计。全球化年代，政府治理社会的活动以信赖关系的确立为首要条件，政府信用是公众与政府之间的一种互动关系。在宪政体制下，政府可以依法办事，政府机关和公务员可以秉持法制精神，竭诚为社会公共利益服务，恪尽职守，所有行使权力的行为都有法律依据，保证国家权力的无害性和非任意性的行使，是政府对人民讲信用的集中体现，可以促成公众对国家和政府的基本信赖。在行政实践上，政府机关和公务员应该全方位推行“行政许可法”和“依法行政纲要”，依法保证人民赋予的权力一直用来为人民服务，为人民掌好权用好权，真的做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
3.民众监督。
现代社会与国家关系的理论觉得，社会与国家的力量应该制衡，只有社会与国家力量均衡，才可以维系二者之间的信用机制。政府信用的达成不能离开社会自己的进步，在国内，自秦汉大一统封建国家打造之后，传统社会中一直是国家力量相对强大，没独立的社会力量可以与之抗衡。改革开放以来，伴随政府执政能力的提高，从国家和人民的长远利益出发，有意识地从规范上创造公平角逐的环境，打造有益于社会力量成长的环境和环境，推进买家利益集团形成，增强企业和买家依法维权的主体意识，使其利益可以在规制博弈中得到尽量充分的表达。如此，通过扶持社会力量发育成长，创造条件叫人民监督政府，使政府权力处在监督之中和重压之下，使公务员愈加克制、审慎和谦恭，既是达成经济社会和谐进步政治保障，也是提高政府公信力的必然趋势。
注解：
①徐珂：《政府公信力浅说》，《前线》2007年第9期。
②龚培兴、陈洪生：《信念、行为与效率———以“非典型肺炎”防治为例》，《中共中央党校学报》2003年第8期。
③王攀：《市民参与是降低政府本钱的重点》，《中华工商时报》2007年第4月12日。
④曾国安、满一兴：《关于政府经济职能演变趋势的理论剖析》，《湖北经济学院学报》2004年第5期。
⑥唐士其：《西方政治思想》，北京大学出版社2002年版。
作者介绍：杨运秀，女，1959年生，河南南阳人，南阳师范学院政治与公共管理学院副教授，河南南阳，473061。
